歐盟最新“碳關稅”

謹慎地創造游戲規則——歐盟最新“碳關稅”法案詳解

吳必軒/文當地時間7月14日，歐盟委員會正式公布了包含16個立法草案的一攬子氣候措施提案。這一系列措施旨在落實歐盟雄心勃勃的減排目標——到2030年溫室氣體排放量比1990年減少55%。在這次公布的16個立法草案中，包括了備受矚目的碳邊界調節機制（CBAM，俗稱“碳關稅”）法案。

歐盟的碳關稅是第一個有可能對全球貿易規則產生深遠影響的氣候相關措施。從6月初開始，先后有一份碳關稅立法草案和一份歐盟碳市場改革立法草案“流出”，引起了氣候政策圈內的廣泛關注。筆者也根據這兩份文件分析了歐盟碳關稅的可能形態。現在，隨著歐盟官方版本的公布，我們終于可以一見碳關稅的廬山真面目。在下文中，主要以CBAM指代歐盟的碳邊界調節機制，即俗稱的碳關稅。

一． 謹慎是歐委會最重要的立場選擇

（一） 碳關稅將和歐盟企業的免費排放配額長期共存

CBAM落地后，是否取消免費發放給歐盟相關產業的排放配額，一直是爭議焦點。

CBAM立法草案（《草案》）明確了CBAM將和免費配額長期共存。《草案》第一章表示，CBAM將“逐漸變成”免費排放配額的替代品。“逐漸”是多久？《草案》中沒有答案，答案在同時公布的改革歐盟排放交易體系（EU ETS）是立法草案中。《EU ETS草案》規定，在CBAM的過渡期內（2023—2025年），CBAM所覆蓋的歐盟產業仍將獲得100%的應得免費配額。在2026年，即CBAM正式實施的第一年，這些產業將獲得90%的應得免費配額。此后逐年遞減10%，至2035年減至0%。也就是說，要用12年時間才能完成免費配額機制的逐漸淡出。

保留還是取消免費配額對歐委會來說是一個艱難選項。CBAM和免費配額都是防止“碳泄漏”的措施。碳泄漏是指由于歐盟推行嚴格的減排政策，歐盟企業會搬到減排政策寬松的國家（企業遷出），或者導致排放成本較低的進口產品沖擊歐盟市場（“碳傾銷”）。免費配額降低了歐盟高能耗且貿易暴露行業（如鋼鐵、水泥行業）的排放成本，從而降低了碳泄漏的風險，是對歐盟產業的一重保護。而CBAM則是提高進口產品的排放成本，也是對歐盟產業的一重保護。在實施CBAM的同時保留免費配額會導致雙重保護，使CBAM面臨較高的WTO違規風險和外部阻力。而取消免費配額則會觸及歐盟產業的既得利益，使CBAM面臨較大的內部阻力。

歐委會選擇了一個盡可能內外兼顧的方案。一方面保留免費配額，另一方面盡量避免雙重保護，做法是在進口產品在繳納碳關稅時，扣除歐盟同類產品企業獲得的免費排放額度。

（二） 只對進口產品的直接排放征收碳關稅

在過渡期內（2023—2025年），CBAM只適用于進口產品在生產過程中的直接排放，不計外購電力排放，也不計在系統邊界外生產上游投入物時產生的排放。過渡期之后呢？不確定。在過渡期結束前，歐委會將研究是否把CBAM擴展至間接排放。

這是一個令人吃驚的變化。今年3月，歐洲議會在設立CBAM的原則性決議中明確表示，進口產品的碳定價應同時包括直接排放與間接排放。此前流出的CBAM草案也說直接和間接排放都要計入。現在正式版的《草案》居然放過了間接排放，這無疑會大幅降低進口產品的核定排放量，也就是碳關稅的“稅基”。這看起來好像是歐盟對所有貿易伙伴的一個巨大讓步。其實未必。必須結合下文的過渡期措施一起看。

（三） 過渡期不征稅

2023—2025年是CBAM的過渡期。在此期間，進口產品不需繳納碳關稅。但進口商必須每季度提交報告，內容包括：1、按類統計的當季進口產品總量，并注明生產商；2、每類產品的直接排放量；3、每類產品的間接排放量；4、上述直接排放量在原產國之應付碳價。若不交報告則有處罰。

過渡期是一個強制演習期。對出口方來說，除了不用交錢，每個季度都必須計算產品的直接排放和間接排放。既然如此，在過渡期內不納入間接排放就毫無實際意義。在經濟方面，它沒有任何減負作用，因為本來就不征稅。在時間和精力方面也沒有任何減負作用，因為無論如何還是要計算間接排放！那么過渡期之后呢？《草案》已經留有余地，歐委會有權，也完全可能調整政策，把碳關稅的范圍擴大到間接排放。

小結：過渡期不征稅對出口方來說是一項真正的“實惠”，它有助于緩解歐盟的貿易伙伴對CBAM的警惕態度。讓免費排放配額緩慢出局則能夠很大程度緩解歐盟內部產業的焦慮。不計間接排放的象征意義大于實際意義，但也有安撫作用。總體來看，歐委會并未低估推動CBAM所面臨的阻力，在現階段選擇了漸進的謹慎的路線。但是隨著時間進展，尤其是今年11月第26屆聯合國氣候變化大會（COP26）之后，不排除歐盟的策略會發生變化。

二． CBAM的產品范圍和適用國別

要點1：產品范圍限于水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁

根據《草案》，CBAM的適用范圍將限于進口到歐盟的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁。這是一個謹慎的，縮水的產品范圍。此前歐洲議會的態度是，CBAM應適用于歐盟排放交易體系下的所有產品，應該覆蓋電力和能源密集行業，如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥。而《草案》的產品范圍小于歐盟ETS的產品范圍，也未納入煉油、化工、造紙和玻璃這幾類具有高碳泄漏風險的產品。

較6月份“流出稿”的重大變化：鋼鐵的范圍大幅擴大。原來只收入海關編碼第72章“鐵和鋼”下的碳鋼產品，現在增加了不銹鋼和特鋼產品。新加入了海關編碼第73章“鋼鐵制品”下的鋼管和部分其他鋼鐵制品，表明歐委會意在防止出口商通過出口鋼鐵的直接下游產品規避CBAM。

國別豁免：根據《草案》第2節，CBAM只豁免充已加入歐盟碳市場的非歐盟國家，或者和歐盟建立了碳市場掛鉤（linking）的國家，而且這些國家必須對產品實際征收了碳價。附件二規定，CBAM不適用于原產于冰島、列支敦士登、挪威和瑞士以及6個歐盟海外領地的進口產品。其中瑞士已和歐盟已經建立了碳市場掛鉤，其他4個國家屬于歐洲經濟區（EEA），已加入歐盟碳市場。《草案》并未給予最不發達國家和小島嶼發展中國家特殊待遇，只在序言中表示歐盟應向最不發達國家提供技術援助，以使其適應CBAM下的新義務。

三． “納稅”流程

要點2：進口商承擔納稅義務

支付CBAM的義務由進口商承擔。進口商需首先獲得從事CBAM管控產品進口業務的資格。進口商要在所屬的歐盟成員國內向CBAM主管機關注冊登記，經批準后成為“授權申報人”（注冊進口商）才能進口相關產品。每一個歐盟成員國分別設立CBAM注冊系統和數據庫，每一個注冊進口商都在本國的CBAM系統中有一個獨立的賬戶。

要點3：進口產品的碳價與歐盟碳價掛鉤

針對進口產品中所含的每一噸碳排放，進口商都必須向其所在的歐盟成員國的CBAM主管機關購買一張CBAM電子憑證。歐委會將負責計算每周歐盟拍賣排放額度的平均結算價格，并在下一周的第一個工作日公布，該價格即作為從第二個工作日到再下一周的第一個工作日期間的CBAM電子憑證價格。每一張CBAM電子憑證都有獨立的編號。進口商購買CBAM電子憑證的數量、價格和日期均記錄在它的CBAM系統賬戶里。

要點4：碳價不是在產品進口時支付，而是按年度結算

在進口產品清關時，進口商并不需要繳納CBAM電子憑證。換言之，碳關稅并不是在產品進口環節逐筆征收，而是在第二年的1到5月期間統一結算。

申報排放量：《草案》第6節規定，在每年5月31日之前，注冊進口商須向本國CBAM主管機關申報：1、按類統計的進口產品總量；2、每類產品的總排放量；3、應繳納的與上述排放量相對應的CBAM電子憑證數量，扣除進口產品在生產國已付之碳價和歐盟同類產品企業獲得的免費排放額度。

繳納CBAM電子憑證：《草案》第22節規定，在每年5月31日之前，注冊進口商應向本國CBAM主管機關繳納與其申報且經過核查的排放量相當的CBAM電子憑證。

要點5：CBAM電子憑證的存量、回購和清零政策可防止套利行為

首先，CBAM電子憑證不可交易（進口商和CBAM主管機關之間的交易除外），這是它與歐盟碳市場排放額度的最大區別。

為防止進口商拖到5月底集中購買CBAM電子憑證，《草案》規定在每個季度末，進口商的CBAM賬戶上都應當有一定存量的CBAM電子憑證。具體辦法是，進口商要根據默認排放強度估算的每一季度的進口排放量，然后購買至少相當于估算排放量80%的CBAM電子憑證存在賬上。這項規定的實質是強制進口商按季度購買CBAM電子憑證，避免在清繳結算時突擊購買。

CBAM電子憑證的回購和清零：《草案》第23節規定，在年度清繳之后，應進口商之要求，CBAM行政機關應回購進口商賬戶上多余的電子憑證，回購價格為進口商購買該電子憑證時所支付的價格。但是，回購數量不能超過進口商在上一年度購買的電子憑證總數的三分之一（此前流出稿規定10%）。在每年6月30日之前，CBAM行政機關應將進口商賬戶上購買與上上年度的所有CBAM電子憑證清零。

上述存量、回購和清零政策的組合效果很有意思，可以抑制套利行為（arbitrage），使進口產品的排放成本更加貼近進口時的歐盟市場的碳價。首先，存量要求意味著進口時就要購買絕大部分的CBAM電子憑證，因為有“每季度估算排放量的80%”這一下限。另一方面，清零政策也抑制了囤積。如果進口商在某年買了很多電子憑證，第二年清繳后有所剩余，可申請CBAM行政機關回購。如果回購后仍有剩余，這部分就必須在第三年的清繳時用盡，用不盡部分會被強制清零。

四． 核算排放量的準則

要點6：鼓勵出口企業證明實際排放量，否則套用默認排放強度

前面講到，每年5月底之前，進口商必須申報上一年度進口產品的排放量，作為繳納CBAM電子憑證數量的依據。排放量是“稅基”，計算公式如下：

排放量（噸二氧化碳）=質量（噸、兆瓦時）×排放強度（噸二氧化碳/噸、噸二氧化碳/兆瓦時）

原則上，排放量的計算應基于進口產品的實際排放強度。但是，如果充分確定實際排放強度，則套用默認的排放強度。

要點7：默認排放強度采用出口國行業平均值，沒有數據時套用歐盟最差表現

《草案》附件三規定，應針對每一個國家的每一類CBAM管控產品設定默認排放強度，即以該國該類產品的平均排放強度為基礎，加上一個“加成”（mark-up）。這個“加成”是什么？為什么增加？《草案》中沒有任何線索，只說會在后續出臺的實施細則中確定。如果沒有某國的某類產品平均排放強度的可靠數據，則默認排放強度采用歐盟同行業中排放水平最高的10%的企業的平均排放強度。換言之，套用歐盟同類企業中減排“劣等生”的平均排放強度。這正好是把歐盟企業獲得免費排放額度的標桿翻了個個——參照歐盟同行業中排放水平最低的10%的企業。

進口電力：與其他產品相反，進口電力的排放量計算優先使用默認值。但此事與中國無關。

要點8：在排放量基礎上，扣除歐盟免費排放額度和進口產品在生產國已付之碳價

在保留歐盟企業免費配額的同時，如果仍對進口產品的排放量全部征收CBAM，就會使前者獲得雙重保護。因此《草案》第31節規定，在進口商應繳的CBAM電子憑證數量中，應扣除歐盟同類產品企業獲得的免費排放額度。這可以理解為稅基調整。

同理，如果進口產品在其生產國已經承擔了一定的排放成本，那么這部分成本也應當扣除。否則，進口產品承擔的排放成本就會高于歐盟同類產品承擔的排放成本，即出現“雙重征稅”問題。因此《草案》第9節規定，進口商在應繳的CBAM電子憑證數量中，可扣減進口產品在其生產國已實際支付的碳價。這可以理解為稅額抵扣。

要點9：出口企業可一次性核算自己產品的排放強度

《草案》第10節規定，第三國廠商可申請在歐委會的統一數據庫中注冊（區別于進口商在各國注冊），注冊有效期為5年。注冊廠商可核算自己產品的實際排放強度，再由第三方核查確認。其意義在于，當進口商就已注冊廠商生產的產品進行申報時，如直接使用后者提供的產品排放強度，申報的排放量就不需要再經過一遍核查。這可以為進口商節省大量精力和費用。

要點10：計算產品排放強度的方法

《草案》附件三按照“簡單產品”和“復雜產品”給出了兩個排放強度計算公式。筆者的粗淺理解是，兩者分別對應一步工序生產的產品和多步工序生產的產品。“簡單產品”的排放強度等于一步工序應攤的直接排放量除以產品產量。“復雜產品”的排放強度等于各步工序的直接排放量之和除以產品產量。在計算“復雜產品”的排放強度時，雖然計入因生產上游投入物而產生的排放，但只限于系統邊界內。換言之，如果企業外購原料，那么生產這些外購原料時產生的排放不計入，因為那些排放發生在系統邊界之外。

五． 行政與執法

要點11：執行下放到歐盟成員國層面

與6月份的流出稿不同，《草案》并不在歐盟內部設立專門的CBAM行政機構，而是將執行下放到成員國層面。由各國的CBAM主管機關負責進口商注冊、信息登記、排放量的申報與核查、CBAM電子憑證的繳納、回購和清零。歐委會則以中央管理者的身份建立獨立的CBAM交易日志，當監測到異常交易狀況時通知成員國的CBAM主管機關。

要點12：有防范“偷逃稅”的程序性措施

保證金：在進口商注冊并取得進口資質的環節，對于新設立或有違法記錄的公司，CBAM主管機關可要求其提交保證金，以確保其履行支付義務。

申報前核查：進口商申報的排放量和生產廠商核算的自己產品的排放量，都必須經過歐盟認證的獨立核查機構的實地核查。

申報后審查：在申報完成后，進口商還應將相關記錄保留4年（不包括申報當年）。在此期間，CBAM行主管關可對進口商申報的排放量進行審查，必要時可進行實地核查。

懲罰措施：如果進口商未按期足額繳納CBAM電子憑證，將被處以每噸二氧化碳100歐元的罰款（與歐盟排放交易體系的罰則相同）并補足未交的電子憑證。

要點13：反規避措施——擴大CBAM產品范圍

根據《草案》第31節，規避行為是指除以逃避CBAM為目的之外，無其他充分經濟動機的改變貿易模式的行為，包括輕微改動產品以使其超出CBAM產品范圍。如果發現某一CBAM管控產品的進口量連續兩個月大幅下降，而同時該產品的輕微改動產品的進口量大幅上升，則歐委會可以將前述輕微改動產品納入CBAM產品范圍。

六． 結束語

從歐盟的一攬子氣候措施的決心和力度來看，CBAM大概率會最終落地。CBAM在過渡期（2023—2025年）不征稅，正好給對歐出口企業留出了更多準備時間。而企業在過渡期內仍然需要定期計算和報告輸歐產品的排放量，本身就是熱身演練。CBAM極有可能在WTO遭遇挑戰。由于成型于1990年代的WTO規則對氣候措施缺乏明確規制，CBAM的支持和反對者都可以在其中找到辯護依據。我們身處劇變的時代，政府、企業和個人都需要對未來進行預判。有兩個問題值得思考：未來10年是不是WTO的10年？未來10年是不是碳中和的10年？這兩個問題關系到未來游戲規則的出處。